Dưới chế độ quân chủ ở Việt Nam các triều đại đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước. Trong đó việc thiết lập các chức quan, cơ quan giám sát là một trong những yếu tố hầu hết được các triều đại quân chủ Việt Nam quan tâm, coi đó là một giải pháp quan trọng, tiên quyết nhằm hạn chế sự lũng đoạn, nhũng nhiễu của hệ thống quan lại, làm trong sạch bộ máy.
Giám sát quan lại hiểu đơn giản là việc kiểm tra, đánh giá
quan lại một cách thường xuyên hoặc bất thường nhằm phát hiện, ngăn chặn những
sai lầm, tội lỗi do những người có chức, có quyền gây ra. Để làm việc này, Nhà
nước phong kiến Việt Nam đã học tập mô hình giám sát Ngự sử của Nhà nước phong
kiến Trung Quốc.
Nhà Lý với việc đặt các chức quan giám sát đầu tiên
Sau khi lên ngôi (1010), cùng với việc xây dựng bộ máy nhà nước,
vua Lý Thái Tổ đã đặt các chức quan như tả/hữu Gián nghị đại phu. Nhiệm vụ của
các chức quan này là can gián nhà vua và xem xét hoạt động của các quan đại thần.
Với tổ chức bộ máy nhà nước còn khá đơn giản và chức quan giám sát cũng chỉ mới
đặt ở cấp Trung ương, chúng ta chưa thể gọi bộ máy quan lại giám sát dưới thời
Lý là cơ quan được mà đó là các chức quan giám sát.
Nhà Trần, Hồ thành lập tổ chức giám sát đầu tiên – Ngự sử đài
Thời Trần, đã tiến hành thêm một bước là việc thành lập Ngự sử
đài. Năm 1250, vua Trần Thái Tông đã định
hàm các quan bậc đại thần, trong đó quan giám sát hàng quan văn ở kinh có các
chức như: Thị ngự sử, Giám sát ngự sử, Chủ thư thị ngự sử, Ngự sử trung tán, Ngự
sử trung tướng, Ngự sử đại phu [35,456]. Sáu chức quan này còn được gọi là Lục
Ngự sử. Bên cạnh Ngự sử đài, nhà Trần còn cho lập Đăng văn kiểm sát viện và các
quan Gián nghị đại phu, Tả hữu Nạp ngôn. Nhất là sau chiến tranh chống Nguyên
Mông, nhà Trần còn tăng cường thêm bộ phận thanh tra kiểm soát ở các địa
phương... [8,180].
Như vậy nếu quan Gián nghị đại phu thời Lý chỉ có nhiệm vụ
can gián vua, giám sát hoạt động của các quan đại thần triều đình thì Ngự sử
đài thời Trần còn chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của tất cả các quan lại
trong cả nước và trực tiếp theo dõi, đôn đốc, kiến nghị những khiếu nại, tố cáo
của người dân.
Mặc dù có những tiến bộ hơn so với triều Lý, nhưng về cơ cơ bản
cơ cấu tổ chức, số lượng quan giám sát dưới thời Trần còn ít và chủ yếu kiêm
nhiệm, ví dụ các chức như Ngự sử trung tán, Ngự sử đại phu thường do quan hành
khiển kiêm nhiệm [45,47].
Đến thời Hồ, tổ chức bộ máy nói chung, các chức quan giám sát
nói riêng, cơ bản giống nhà Trần. Tuy nhiên, có một sự thay đổi đó là Hồ Quý Ly
đã đặt thêm chức Liêm phóng sứ ở các lộ [35,707], “Quý Ly sai Liêm phóng sứ đến
các lộ, bí mật dò hỏi kẻ hay người dở về quan lại” [35,708]. Dưới thời Hồ, có một
số quan giám sát khá nổi tiếng như: Nguyễn Trãi được Hồ Hán Thương bổ chức
Chính Trưởng ở Ngự sử đài tháng 2/1401 [1,87-89]; Ngụy Thức là quan giám sát nổi
tiếng cương trực, ngay thẳng nên Hồ Hán thương ví ông như Ngụy Trưng nhà Đường
(Trung Quốc) nên ban cho họ Ngụy...
Nhà Lê thiết lập tổ chức giám sát từ trung ương tới địa phương
Như vậy trên cơ sở sự đi trước của các triều đại cũ trong lịch
sử, triều Lê đã kế thừa và phát triển, thành lập tổ chức giám sát từ trung ương
đến địa phương.
Tháng 2/1429, tiếp nối triều đại nhà Trần, Lê Thái Tổ đã đặt
chức quan Ngự sử đài, với các chức: Thi ngự sử, Trung thừa, Phó Trung thừa,
Giám sát ngự sử, Chủ bạ [17,449 ]. Nhiệm vụ của các ngôn quan cũng được quy định
rõ ràng, đó là can gián nhà Vua và đàn hặc các quan. Vua từng có dụ rằng: “Hễ
thấy trẫm có chính sự hà khắc làm hại dân, thưởng phạt không đúng phép và quan
lại lớn bé không giữ phép công thì nên kíp dân giấy tờ lên đàn hặc...” [35,852].
Năm 1456 vua Lê Nhân Tông hạ chiếu chỉ quy định: “...viên quan trong Ngự sử đài
thì tâu hặc điều lầm lỗi, trừ bỏ việc xấu, biểu dương việc hay, không lấy tình
riêng bàn việc công hoặc sợ hãi im lặng không nói”. Đến năm 1471, vua Lê Thánh
Tông cũng ban dụ chỉ rõ “...Ngự sử, hiến sát để đàn hặc sự gian tà của quan,
xét rõ sự u sầu của nhân dân” [24,35].
Đến thời Hồng Đức (Lê Thánh Tông, 1460-1497), cùng với việc
tiến hành cuộc cải cách bộ máy hành chính, lập ra Ngự sử đài để xét lỗi, đàn hặc
mọi quan lại văn võ, điều tra đơn thư của người dân, duyệt xét các án từ. Cơ
quan giám sát của cả nước được phân thành hai cấp là Ngự sử đài Trung ương và địa
phương:
- Đứng đầu Ngự sử đài Trung ương là Đô ngự sử mang hàm Chánh
tam phẩm tương đương với Thị Ngự sử đời Trần, giúp việc cho Đô ngự sử có Phó Đô
ngự sử mang hàm Chánh tứ phẩm, Thiêm Đô ngự sử mang hàm Chánh ngũ phẩm. Ngự sử
đài giữ phong hóa, pháp độ trong nước nên đều tuyển dụng các quan lại có tiếng
là chính trực, thanh liêm. Ngoài ra, còn
có quan Đề hình giám sát ngự sử (mang hàm Chánh thất phẩm) chuyên coi việc hình
án do Ngự sử đài phán đoán, buộc tội. Ngự sử đài ở Trung ương có bốn cơ quan trực
thuộc gồm: Kinh lịch ty, Tư vụ sảnh, Chiếu ma sơ (mang hàm Tòng bát phẩm) , Án
ngục ty (mang hàm Chánh cửu phẩm).
- Ngự sử đài địa phương là các quan giám sát của các đạo. Đứng
đầu là chức Giám sát ngự sử làm nhiệm vụ giám sát quan lại ở cấp đạo trở xuống.
Mỗi đạo lại lập cơ quan giám sát riêng là Hiến sát Sứ ty với chức trách thanh
tra quan lại. Nghĩa là, đề cao vai trò và trách nhiệm các quan lại trong đạo,
phủ, huyện đối với công việc của Nhà nước ở địa phương và đối với nhân dân, xem
họ là đại diện của vua, thực hiện việc “tuyên dương đức chính của vua, quan hệ
trực tiếp đến sự tồn vong của Nhà nước”. Đứng đầu cơ quan này là Hiến sát sứ và
Hiến sát Phó sứ (hàm Chánh Thất phẩm) có nhiệm vụ tâu trình việc phải trái, điều
tra và đàn hặc những việc làm trái phép, tra cứu xét hỏi việc kiện tụng, xét
thưởng công trạng của quan, quân trong một đạo. Giám sát Ngự sử cùng với các
quan trong Hiến ty có nhiệm vụ phối hợp “hặc tâu các quan làm bậy, soi xét uẩn
khuất của dân”. Các cơ quan thanh tra, giám sát này tạo thành từ một hệ thống
kiểm soát, đánh giá quan lại theo nguyên tắc “công việc liên lạc ràng buộc lẫn
nhau”, để cho các cơ quan, các chức tước “lớn nhỏ cùng ràng buộc nhau, khinh trọng
cùng kiềm chế nhau [19,13-14].
Như vậy, đầu thời Lê
Sơ, theo quan chế nhà Trần, mới đặt các chức Thị Ngự sử, Ngự sử Trung thừa, Phó
Trung thừa, Giám sát Ngự sử, Chủ bạ. Đến thời Lê Thánh Tông, Ngự sử Đài mới
chính thức được đặt ở vị trí quan trọng, có đủ các chức Đô Ngự sử (Chánh Tam phẩm),
Phó Đô Ngự sử (Chánh Tứ phẩm), Thiêm đô Ngự sử (Chánh Ngũ phẩm), thường do những
người có học vị tiến sĩ nắm giữ. Chính vì thế mà đối với các chức quan giám sát
triều Lê từ sau cải cách của vua Lê Thánh Tông được quy định: quan giám sát phải
là những người đỗ đạt. Năm 1497, Vua Lê Thánh Tông có hạ chiếu tuyển tiến sĩ có
thành tích về chính trị, xuất thân là người liêm khiết, cần mẫn, cứng rắn, ngay
thẳng để bổ giữ chức ở Ngự sử đài. Mặt khác, triều đình cũng quy định nếu Đô ngự
sử đài xét không công bằng thì cho phép Lục Khoa đàn hặc để trị tội.
Bên cạnh đó, ngoài chế độ giám sát, tâu hặc theo thông lệ,
triều Lê còn có chế độ giám sát đặc biệt, nhất là ở thời vua Lê Thánh Tông đã định
ra chế độ giám sát lẫn nhau giữa các quan lại và tổ chức 6 khoa thi để giám sát
hành vi của các quan lại.. Năm 1467, Lê Thánh Tông định lệ chọn ở 6 Bộ, 6 Khoa
và 6 Tự, mỗi cơ quan 2 người có hạnh kiểm để “đi thăm hỏi, điều tra nỗi đau khổ
của sinh dân và điều hay dở của chính sự”.
Chính nhờ việc thiết lập chế độ giám sát chặt chẽ mà tệ tham
nhũng được đẩy lùi. Như vậy, chỉ riêng với việc thiết lập hệ thống cơ quan giám
sát từ trung ương đến địa phương, nhà Lê nói chung và Lê Thánh Tông nói riêng
đã có một tầm nhìn hơn hẳn với các triều trước.
Nhà Nguyễn với hệ thống tổ chức giám sát
Sau khi lập ra nhà Nguyễn, năm 1804 Vua Gia Long đã đặt các
chức Đô ngự sử và Phó đô ngự sử. Việc đặt ra các chức quan giám sát của vua Gia
Long nhằm tăng cường kiểm tra, giám sát hệ thống quan lại cũng như các cơ quan
hành chính trung ương. Năm 1827, Vua
Minh Mạng đặt thêm các chức Cấp sự trung và Giám sát ngự sử. Đến năm 1832, Minh
Mạng chính thức lập ra Đô Sát viện với chức năng chính là phát hiện hành vi sai
trái của quan lại trong triều kể cả hoàng thân quốc thích. Đồng thời, Đô Sát viện
cũng có trách nhiệm giám sát việc thi cử tuyển chọn hiền tài cho triều đình.
Ở Đô Sát viện đặt các chức: Tả, Hữu Đô ngự sử ngang với Thượng
Thư Lục bộ, Tả, Hữu phó Đô ngự sử ngang với Tham tri Lục bộ. Ngoài 4 viên trưởng
quan này, thuộc viên của Viện còn gồm 6 viên cấp Sự trung lục Khoa và 16 viên
Giám sát quan Ngự sử 16 đạo.
Tư liệu lịch sử triều Nguyễn cho biết chức trách của các viên
quan tại Đô Sát viện như sau:
- Tả, Hữu Đô Ngự sử “ giữ việc chỉnh đốn chức phận của các
quan, để ngữ nghiêm phép tắc”
- Tả, Hữu phó Đô ngự sử “xem xét công việc trong Viện và là
phó phụ tá cảu Tả, Hữu Đô ngự sử, được giao cho những việc trình bày điều phải,
đàn hặc điều trái”.
- Cấp sự trung ở Lục khoa có chức trách: “Nếu gặp những việc
chậm trễ, trái phép và những tệ quan lại do bọn nha lại gian giảo đổi trắng,
thay đen, đều phải vạch rõ sự thực mà hặc tấu”.
- Giám sát ngự sử 16 đạo có chức trách “kiểm xét địa phương đạo
mình, nếu quan lại có những tệ tham ô, chậm trễ, trái pháp, thì tùy việc mà vạch
ra, tham hặc”.
Những viên quan có trọng trách ở Đô Sát viện và Giám sát ngự
sử ở các đạo được vua Minh Mạng trao cho những quyên hành rất lớn:
+ Quyền hặc tấu (tức chỉ trích tội lỗi):
Đây là một trong những quyền chính của các viên khoa đạo thuộc
Đô Sát viện. Quyền đàn hặc này không chịu sự hạn chế nào. Các viên khoa đạo có
quyền đàn hặc trên từ hoàng thân, quốc thích, hoàng tử chu công, dưới đến bá
quan văn võ (tuy nhiên khi đàn hặc về một người nào đó hoặc một việc nào đó
cũng phải xét trên cơ sở thực tế khách quan và căn cứ vào pháp luật: “Viện Đô
Sát là chức quan giữ việc can ngăn đàn hặc, vẫn được nghe có việc thì cứ nói,
nhưng cũng phải đích xác, có thực thì mới ích cho việc chính trị, ví chỉ cứ dè
chừng bắt bong, yêu nên tốt, ghét nên xấu, thì việc đặt ra chức quan Ngự sử lại
có hại cho chính trị” [38,219-220]).
+ Quyền can gián vua: Các viên khoa đạo đều có quyền cán gián
vua hay các quyết định do triều đình ban bố mà không phù hợp với thực tế, có hại
cho quốc kế dân sinh.
+ Quyền dự nghe chính sự: Mỗi khi nhà vua ngự ở Điện bàn
chính sự, các khoa đạo đều được quyền tham dự. Trừ những việc thật cơ mật,
ngoài ra các quan triệu tập những cuộc họp này phải báo cáo cho Đô Sát viện biết
trước một ngày để Đô Sát viện cử người đến dự.
+ Khoa đạo có quyền tâu thẳng lên nhà vua: Mặc dù Đô Sát viện
có các chức Đô ngự sử và Phó đô ngự sử, nhưng các viên khoa đạo không thể coi
như là “thuộc hạ” của các vị trên. Mỗi khi các viên khoa đạo được phái đi kiểm
tra, giám sát một nới nào đó, đến lúc lập về tờ trình, được đứng tên riêng của
mình, dung ấn triệng riêng, dâng thẳng lên vua mà không phải qua Đô ngự sử phúc
duyệt trước.
+ Kiểm tra hoạt động của các cơ quan khác: Tất cả các buổi
thiết triều hoặc tế tự, đều có nhân viên của Đô Sát viện tham gia để kiểm tra.
Khi các sở Võ khố, Đốc Công thuộc phủ Nội vụ có thu chi hàng
hóa thì các viên khoa đạo của Đô Sát viện có trách nhiệm bàn với Cơ mật viện và
thuộc viên Bộ hộ và Bộ công để giám sát.
+ Kiểm soát các trường thi: Mỗi khi tới kỳ thi Hương, thi Hội,
thi Đình, Đô Sát viện có trách nhiệm cử hai nhận viên của mình giám sát trường
thi. Một người chuyên trách nội trường, một người chuyên trách ngoại trường. Họ
có trách nhiệm kiểm tra, giám sát các sĩ tử và kể cả các quan trường tại hội đồng
thi.
+ Phúc duyệt các bản án hình sự: Những bản án tử hình, sau
khi Bộ hình thẩm duyệt và kết luận để trình lên nhà vua đều được giao cùng với
tất cả hồ sơ cho Đô Sát viện để phúc duyệt một lần nữa. Ngoài việc phúc duyệt
án tử hình nói trên, Đô Sát viện còn có trọng trách cùng với Bộ hình và Đại Lý
tự tham dự thành phần của Tam Pháp ty.
- Ngoài ra, để kiểm soát trong nội bộ Đô Sát viện, còn cho
phép cấp sự trung ở Lục khoa và Giám sát ngự sử 16 đạo co quyền “cùng hặc tấu lẫn
nhau” [37,249-251].
Như vậy, Đô Sát viện là cơ quan có trách nhiệm kiểm tra, giám
sát toàn bộ các cơ quan hành chính. Nó là cơ quan được tổ chức độc lập, không
chịu sự kiểm soát của bất kỳ cơ quan nào ở triều đình trung ương. Đô Sát viện
chỉ chịu sự điều khiển trực tiếp của nhà vua. Tính độc lập tương đối của tổ chức
Đô Sát viện ở chỗ mỗi viên khoa đạo đều có quyền tự hặc tấu, không cầu xin ý kiến
của trưởng quan.
Ngoài ra, dưới triều Nguyễn (vua Minh Mạng) đã thành lập chế
độ giám sát đặc biệt: Các đoàn kinh lược đại sứ. Đoàn này lập ra trong những
trường hợp đặc biệt, nhất là ở những địa phương vừa trải qua giặc dã, mất mùa,
đói kém, quan lại tha hóa, người dân bức xúc thì nhà vua sẽ tổ chức một phái
đoàn thanh tra, đứng đầu là một hai viên quan đại thần, có uy tín gọi là các
đoàn “Kinh lược đại sứ”. Các đoàn Kinh lược đại sứ này thường được nhà vua trao
quyền rất lớn: thay mặt nhà vua giải quyết mọi công việc tại chỗ, sau đó mới phải
báo cáo lại.
Ví dụ, Quốc sử quán triều Nguyễn có ghi lại, vào tháng 3 năm
Minh Mạng thứ 8 (1927), khi thấy tình hình dân chúng ở Bắc thành đói khổ, điêu
tàn, vua Minh Mạng đã phái đoàn Kinh lược sứ tới các tỉnh Bắc thành, trong đó
có tỉnh Nam Định. Nguyễn Văn Hiếu, Hoàng Kim Xán dẫn đầu đoàn đến đây, xem xét
khiếu kiện của dân, xét xử quan lại địa phương tha hóa. Bọn quan này trừng trị
nghiêm khắc. Cai án Nam Định Phan Thanh, Thư ký Bùi Khắc Ham là những kẻ tham
nhũng, xảo quyệt, hung ác đều bị trị tội. Nguyễn Văn Hiếu sai giải chúng đến chợ
Trấn chém hết, tịch thu gia tài cho dân nghèo. Hay tin đó vua Minh Mạng dụ Bộ
hình rằng: “Giết bọn quan lại sâu mọt ấy dẫu là việc nhỏ mà quan hệ đến việc
khuyên răn rất lớn” [38,321]. Các đoàn Kinh lược sứ còn xử cách chức hay tử
hình nhiều viên quan Tri phủ, tri huyện tham nhũng hoặc dung túng cho bọn nha lại
nhũng nhiễu hại dân như: Tri phủ Kiến Xương Nguyễn Công Tuy, Đồng Tri phủ Ứng
Hòa Phạm Thọ Vực, Tri Phủ Đại An Nguyễn Văn Nghiêm ...
Có thể nói việc thành lập Đô Sát viện đã đề cao vai trò của
ngôn quan trong việc kiểm tra giám sát nền hành chính quốc gia, là một bước
quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nó góp phần làm trong sạch bộ máy
hành chính các cấp, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính
triều Nguyễn.
Giám sát quan lại thời Lê - Trịnh
Thời Lê - Trịnh rất quan tâm đến công tác thanh tra quan lại,
xem xét nỗi oan ức của dân chúng, cho phép dân được tố cáo quan lại thoái hóa,
biến chất hà hiếp dân. tháng hai năm Tân Hợi, chúa Trịnh Giang đưa ra tiêu chuẩn
quan thanh tra địa phương và tăng cường trách nhiệm của liêm phóng (điều tra,
thanh tra)...
Năm Giáp Tý, Chính Hòa
(1684), chúa Trịnh lênh cho quan Hiến Ty các xứ phải đi tuần trong bản hạt, điều
tra, xét hỏi tình trạng đau khổ của nhân dân, cuối năm viết lại đầy đủ vào tờ
khải để trình lên chúa. Từ đấy lấy làm lệ thường [47,99].
Rõ ràng, việc thành lập chức quan giám sát, cơ quan giám sát
đã giúp các triều đình phong kiến giám sát chặt chẽ được đội ngũ quan lại, quan
lại nào có hành vi tham nhũng đều bị phát giác và trừng phạt một cách nghiêm khắc.
Tổ chức giám sát nhà Lê và Nguyễn được coi là hoàn thiện nhất trong lịch sử
phong kiến, vai trò cũng như thẩm quyền của cơ quan giám sát, cụ thể là các
ngôn quan đươc tăng cường, có thể “tiền trảm hậu tấu”. Ngự sử đài dưới triều
Nguyễn còn là cơ quan độc lập ở trung ương chịu trách nhiệm trước hoàng đế và
là cơ quan giám sát có quyền lực lớn nhất lúc bấy giờ.
Nguồn: Lan Hương
0 comments:
Đăng nhận xét